2019 年 5 月 17 日，住建部網(wǎng)站發(fā)布了《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳、國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于征求房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項目工程總承包管理辦法（征求意見稿）意見的函》，這是繼 2017 年底發(fā)布首次征求意見稿之后的第二次征求意見。對比兩版征求意見稿，可以發(fā)現(xiàn)很多變化。

一、兩版征求意見稿對比

兩版征求意見稿在以下九個方面存在差異。

1、監(jiān)督管理部門

2017 年版本：無投資管理描述。

2019 年版本：增加：投資主管部門依據(jù)投資項目審批、核準(zhǔn)、備案的相關(guān)法律法規(guī)履行相應(yīng)監(jiān)督管理職責(zé)。

無投資管理描述。

增加：投資主管部門依據(jù)投資項目審批、核準(zhǔn)、備案的相關(guān)法律法規(guī)履行相應(yīng)監(jiān)督管理職責(zé)。

2、工程總承包方式的適用項目

2017 年版本：政府投資項目、國有資金占控股或者主導(dǎo)地位的項目應(yīng)當(dāng)優(yōu)先采用工程總承包方式，采用建筑信息模型技術(shù)的項目應(yīng)當(dāng)積極采用工程總承包方式，裝配式建筑原則上采用工程總承包方式。

2019 年版本：裝配式建筑原則上采用工程總承包方式。鼓勵政府投資項目采用工程總承包方式。

政府投資項目、國有資金占控股或者主導(dǎo)地位的項目應(yīng)當(dāng)優(yōu)先采用工程總承包方式，采用建筑信息模型技術(shù)的項目應(yīng)當(dāng)積極采用工程總承包方式，裝配式建筑原則上采用工程總承包方式。

裝配式建筑原則上采用工程總承包方式。鼓勵政府投資項目采用工程總承包方式。

3、發(fā)包階段和條件

2017 年版本：建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在發(fā)包前做好工程項目前期工作，自行或者委托設(shè)計咨詢單位對工程項目建設(shè)方案深入研究，在可行性研究、方案設(shè)計或者初步設(shè)計完成后，在項目范圍、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、功能需求、投資限額、工程質(zhì)量和進(jìn)度要求確定后，進(jìn)行工程總承包項目發(fā)包。

2019 年版本：建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在發(fā)包前完成項目審批、核準(zhǔn)或備案程序。企業(yè)投資項目應(yīng)當(dāng)在核準(zhǔn)或備案后，進(jìn)行工程總承包項目發(fā)包。政府投資項目原則上應(yīng)當(dāng)在初步設(shè)計審批完成后進(jìn)行工程總承包項目發(fā)包；按照國家有關(guān)規(guī)定簡化報批文件和審批程序的政府投資項目，應(yīng)當(dāng)在完成投資決策審批后進(jìn)行工程總承包項目發(fā)包。

建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在發(fā)包前做好工程項目前期工作，自行或者委托設(shè)計咨詢單位對工程項目建設(shè)方案深入研究，在可行性研究、方案設(shè)計或者初步設(shè)計完成后，在項目范圍、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、功能需求、投資限額、工程質(zhì)量和進(jìn)度要求確定后，進(jìn)行工程總承包項目發(fā)包。

建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在發(fā)包前完成項目審批、核準(zhǔn)或備案程序。企業(yè)投資項目應(yīng)當(dāng)在核準(zhǔn)或備案后，進(jìn)行工程總承包項目發(fā)包。政府投資項目原則上應(yīng)當(dāng)在初步設(shè)計審批完成后進(jìn)行工程總承包項目發(fā)包；按照國家有關(guān)規(guī)定簡化報批文件和審批程序的政府投資項目，應(yīng)當(dāng)在完成投資決策審批后進(jìn)行工程總承包項目發(fā)包。

4、工程總承包單位條件

2017 年版本：招標(biāo)人公開發(fā)包前完成的可行性研究報告、勘察設(shè)計文件的，發(fā)包前的可行性研究報告編制單位、勘察設(shè)計文件編制單位可以參與工程總承包項目的投標(biāo)。

2019 年版本：政府投資項目的項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計文件編制單位及其評估單位，不得成為該項目的工程總承包單位。

招標(biāo)人公開發(fā)包前完成的可行性研究報告、勘察設(shè)計文件的，發(fā)包前的可行性研究報告編制單位、勘察設(shè)計文件編制單位可以參與工程總承包項目的投標(biāo)。

政府投資項目的項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計文件編制單位及其評估單位，不得成為該項目的工程總承包單位。

5、投標(biāo)文件編制期限

2017 年版本：依法必須招標(biāo)的工程項目，自招標(biāo)文件開始發(fā)出之日起至投標(biāo)人提交投標(biāo)文件截止之日止，不宜少于三十日；國家重大建設(shè)項目以及技術(shù)復(fù)雜、有特殊要求的項目，不宜少于四十五日。

2019 年版本：建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)依法確定投標(biāo)人編制工程總承包項目投標(biāo)文件所需要的合理時間。

依法必須招標(biāo)的工程項目，自招標(biāo)文件開始發(fā)出之日起至投標(biāo)人提交投標(biāo)文件截止之日止，不宜少于三十日；國家重大建設(shè)項目以及技術(shù)復(fù)雜、有特殊要求的項目，不宜少于四十五日。

建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)依法確定投標(biāo)人編制工程總承包項目投標(biāo)文件所需要的合理時間。

6、評標(biāo)委員會組成

2017 年版本：評標(biāo)委員會的專家成員應(yīng)當(dāng)依照項目特點由具備工程總承包項目經(jīng)理經(jīng)驗以及從事設(shè)計、采購、施工管理、造價等方面的專家組成。

2019 年版本：增加：建設(shè)單位代表。

評標(biāo)委員會的專家成員應(yīng)當(dāng)依照項目特點由具備工程總承包項目經(jīng)理經(jīng)驗以及從事設(shè)計、采購、施工管理、造價等方面的專家組成。

增加：建設(shè)單位代表。

7、合同價格形式

2017 年版本：工程總承包項目宜采用固定總價合同。除合同約定的變更調(diào)整部分外，合同固定價格一般不予調(diào)整。除雙方合同明確約定外，建設(shè)單位不得將工程總承包項目的審計結(jié)論作為結(jié)算依據(jù)。

2019 年版本：企業(yè)投資項目的工程總承包項目宜采用總價合同，政府投資項目的工程總承包應(yīng)合理確定合同價格形式。采用總價合同的，除合同約定可以調(diào)整的情形外，合同總價一般不予調(diào)整。

工程總承包項目宜采用固定總價合同。除合同約定的變更調(diào)整部分外，合同固定價格一般不予調(diào)整。除雙方合同明確約定外，建設(shè)單位不得將工程總承包項目的審計結(jié)論作為結(jié)算依據(jù)。

企業(yè)投資項目的工程總承包項目宜采用總價合同，政府投資項目的工程總承包應(yīng)合理確定合同價格形式。采用總價合同的，除合同約定可以調(diào)整的情形外，合同總價一般不予調(diào)整。

8、工程總承包項目經(jīng)理條件

2017 年版本：工程總承包項目經(jīng)理應(yīng)當(dāng)具有相應(yīng)工程建設(shè)類注冊執(zhí)業(yè)資格，包括注冊建筑師、勘察設(shè)計注冊工程師、注冊建造師、注冊監(jiān)理工程師，或者具備工程類高級專業(yè)技術(shù)職稱。

2019 年版本：刪除：工程類高級專業(yè)技術(shù)職稱。

工程總承包項目經(jīng)理應(yīng)當(dāng)具有相應(yīng)工程建設(shè)類注冊執(zhí)業(yè)資格，包括注冊建筑師、勘察設(shè)計注冊工程師、注冊建造師、注冊監(jiān)理工程師，或者具備工程類高級專業(yè)技術(shù)職稱。

刪除：工程類高級專業(yè)技術(shù)職稱。

9、安全責(zé)任

2017 年版本：工程總承包單位對施工現(xiàn)場的安全生產(chǎn)負(fù)總責(zé)。分包單位應(yīng)當(dāng)服從工程總承包單位的安全生產(chǎn)管理，分包單位不服從管理導(dǎo)致生產(chǎn)安全事故的，由分包單位承擔(dān)主要責(zé)任。

2019 年版本：增加：分包不免除工程總承包單位的安全責(zé)任。

工程總承包單位對施工現(xiàn)場的安全生產(chǎn)負(fù)總責(zé)。分包單位應(yīng)當(dāng)服從工程總承包單位的安全生產(chǎn)管理，分包單位不服從管理導(dǎo)致生產(chǎn)安全事故的，由分包單位承擔(dān)主要責(zé)任。

增加：分包不免除工程總承包單位的安全責(zé)任。

二、對兩版征求意見稿差異的理解

通讀兩版征求意見稿，除了細(xì)節(jié)描述差異以外，主要在項目投資管理、發(fā)包階段和條件、工程總承包單位條件、合同價格形式這幾方面存在重大變化。

項目投資管理、發(fā)包階段和條件方面的變化和 2019 年 5 月 5 日國務(wù)院發(fā)布的《政府投資條例》（國務(wù)院令 712 號）相關(guān)。

《政府投資條例》是我國關(guān)于政府投資管理的第一部行政法規(guī)，明確了政府投資概念、范圍、決策程序、投資年度計劃、項目實施、監(jiān)督管理和法律責(zé)任，該條例將于 2019 年 7 月 1 日起執(zhí)行。

《政府投資條例》的要點主要在四個方面。一是政府投資主要在非經(jīng)營性公共領(lǐng)域項目，有經(jīng)營性收益的項目應(yīng)該采取多種形式讓渡給市場，激發(fā)市場活力。二是明確了決策審批環(huán)節(jié)，政府采取直接投資方式、資本金注入方式投資的項目，項目單位應(yīng)當(dāng)編制項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計，按照政府投資管理權(quán)限和規(guī)定的程序，報投資主管部門或者其他有關(guān)部門審批。三是大幅提高了概算約束力，經(jīng)投資主管部門或者其他有關(guān)部門核定的投資概算是控制政府投資項目總投資的依據(jù)。初步設(shè)計提出的投資概算超過經(jīng)批準(zhǔn)的可行性研究報告提出的投資估算 10% 的，項目單位應(yīng)當(dāng)向投資主管部門或者其他有關(guān)部門報告，投資主管部門或者其他有關(guān)部門可以要求項目單位重新報送可行性研究報告。四是加強(qiáng)地方政府債務(wù)風(fēng)險管理，明確政府及其有關(guān)部門不得違法違規(guī)舉借債務(wù)籌措政府投資所需資金。政府投資年度計劃中應(yīng)當(dāng)明確建設(shè)資金及其來源。明確政府投資項目應(yīng)當(dāng)確保資金落實到位，不得由施工單位墊資建設(shè)等。

《政府投資條例》出臺的大背景是支撐供給側(cè)改革的持續(xù)深化，是進(jìn)一步落實“三去一降一補(bǔ)”的政策保障，通過規(guī)范政府投資行為，遏制投資沖動，加強(qiáng)風(fēng)險防范。根據(jù)《政府投資條例》，政府投資項目的前期管理要求明顯提高。因此，本次《征求意見稿》中提出了“政府投資項目原則上應(yīng)當(dāng)在初步設(shè)計審批完成后進(jìn)行工程總承包項目發(fā)包”。

《政府投資條例》也提出了簡化報批文件和審批程序的政府投資項目類型?！墩顿Y條例》第十三條規(guī)定：“對下列政府投資項目，可以按照國家有關(guān)規(guī)定簡化需要報批的文件和審批程序：（一）相關(guān)規(guī)劃中已經(jīng)明確的項目；（二）部分?jǐn)U建、改建項目；（三）建設(shè)內(nèi)容單一、投資規(guī)模較小、技術(shù)方案簡單的項目；（四）為應(yīng)對自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件等突發(fā)事件需要緊急建設(shè)的項目。相關(guān)類型項目可以在投資決策審批后進(jìn)行工程總承包發(fā)包。

一些地方政策中對于工程總承包發(fā)包階段和條件也有類似要求。例如，2016 年底上海市發(fā)布的《工程總承包試點項目管理辦法》中，對工程總承包可以發(fā)包的階段做了兩類描述：（一）項目審批、核準(zhǔn)或者備案手續(xù)完成，政府投資項目的工程可行性研究報告獲得批準(zhǔn)；（二）初步設(shè)計文件獲得批準(zhǔn)或者總體設(shè)計文件通過審查,并已完成依法必須進(jìn)行的勘察和設(shè)計招標(biāo)。其中，對于工程可行性研究報告獲批后發(fā)包的工程總承包項目，要求工程項目的建設(shè)規(guī)模、設(shè)計方案、功能需求、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、工藝路線、投資限額及主要設(shè)備規(guī)格等均應(yīng)確定，并滿足下列情形之一：（一）經(jīng)核定的重點產(chǎn)業(yè)項目；（二）建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)明確的一般工業(yè)項目；（三）功能需求可由國家或行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程確定的市政基礎(chǔ)設(shè)施及維修項目、園林綠化項目；（四）受汛期等因素制約的中、小型水利項目；（五）采用裝配式或者 BIM 建造技術(shù)的中、小型房屋建筑項目；（六）列入市級重大工程且對建設(shè)周期有特殊要求的項目；（七）其他前期條件充分且功能技術(shù)符合工程總承包發(fā)包的項目。

按照本次《征求意見稿》對于發(fā)包階段和條件的要求，政府投資項目的決策會更加理性，分階段（初步設(shè)計審批完成后）進(jìn)行工程總承包發(fā)包的項目會成為主要類型。不過，就這點而言，和國際工程建設(shè)模式還是有一定差異。

在美國工程建設(shè)市場上，主要存在三種工程建設(shè)模式：DBB 模式（DESIGN-BID-BUILD，類似于我國傳統(tǒng)工程建設(shè)模式）、CMGC/AR 模式（承包商介入工程設(shè)計階段，類似于分階段工程總承包模式）、DB 模式（DESIGN-BUILD,由一個承包商負(fù)責(zé)全部設(shè)計和施工，類似于全過程工程總承包模式）。根據(jù)美國設(shè)計建造學(xué)會和 FMI 咨詢公司的研究，2013 年到 2017 年期間，美國工程建設(shè)市場上 DB 模式占比最高，達(dá) 39%；2018 年到 2021 年的預(yù)測表明，DB 模式占比將進(jìn)一步擴(kuò)大，達(dá)到 44%。因此，在美國工程建設(shè)市場上，全過程工程總承包模式由于具備工期短、變更少、業(yè)主可控性高等優(yōu)勢，成為最重要的工程建設(shè)模式。

圖一：美國工程建設(shè)模式分析和預(yù)測