地方政府在制訂城市規(guī)劃時，需要考慮如何通過最少的投入獲取最大的社會效益，以及如何把更多的投入行為轉化為城市長期發(fā)展的重要基礎，而不是轉化為債務負擔。

　　文 | 李鐵

　　近些年我去一些城市調(diào)查，最重要的參觀項目之一就是城市的規(guī)劃展覽館。

　　一般來說，規(guī)劃展覽館在一個中等以上城市的投入大約為七八千萬到上億不等。館內(nèi)最重要的展示內(nèi)容大多是一個面積巨大的城市規(guī)劃沙盤，沙盤正前方、正對著展廳大門的墻壁上還有一面巨大的投影屏幕，播放著高清、唯美的宣傳片，專業(yè)配音員以類似電視臺播音員的氣宇軒昂的語調(diào)誦讀著解說詞，快節(jié)奏的豪華和現(xiàn)代化大場面的城市未來設想，通過大屏幕展現(xiàn)出來。在這種氣場、音場和視覺沖擊的洗禮下，一般的參觀者或許會為這種有氣派和大手筆的氣魄而動容、感嘆。似乎在這個展覽館中，預示著這座城市的美好未來。

　　一個城市拿出幾千萬甚至上億的資金去搞這種純粹為吸引領導眼球的政績工程，我感到十分心痛。畢竟走過很多發(fā)達國家，也參觀過這些國家的城市規(guī)劃展示，很難見到像我國一些城市這樣的大手筆投入，用來展示和未來城市發(fā)展軌跡也許毫不相干的，所謂宏偉藍圖和設想。

　　其他國家的規(guī)劃展示頂多不過是幾間屋子，一些圖紙和照片，周邊的環(huán)境也比較簡陋?？墒俏覈倪@種豪華的規(guī)劃展示廳似乎已經(jīng)成為城市普遍追求的時髦。畢竟能吸引領導的眼球，給領導看遠比給專業(yè)工作者看重要得多。但是這些規(guī)劃的設計和宏偉的設想在現(xiàn)實中真的能實施嗎？

　　規(guī)劃不能被主觀放大

　　從規(guī)劃展覽館的展示中，我們經(jīng)?？梢钥吹揭粋€城市的人口和空間規(guī)模被主觀地放大。一個原有十幾萬人口的城市，在展示的規(guī)劃中可以達到五六十萬人口，甚至更多。

　　這并不是一般中小城市規(guī)劃設想的個例。我曾經(jīng)參與過一個東北省會城市的新區(qū)規(guī)劃評審，新區(qū)規(guī)劃的人口目標居然要在未來十年中達到200萬人的規(guī)模，而現(xiàn)有新區(qū)人口僅僅為10萬多。要知道，這個城市過去31年以內(nèi)才增加了100多萬人。我當時就提出，如果經(jīng)濟高速增長的時代已經(jīng)過去，那就等于人口高速向城市集中的趨勢已經(jīng)在下降，在一個人口流出省份，如何向這個城市新區(qū)再集中200萬人？

　　河北省的一個國家級貧困縣，全縣總人口才不到40萬人，縣城的城區(qū)規(guī)劃建成區(qū)72平方公里，我們到那里去調(diào)查的時候，實際已經(jīng)開發(fā)了40多平方公里。而縣城當時只有12萬人。就這么一個小小的縣城，按照規(guī)劃的面積拉開了基礎設施投資的架子，40多平方公里的道路施工已經(jīng)基本結束，雙向六車道的路網(wǎng)結構，還有綠化帶、非機動車道和人行道。

　　當?shù)卣苍趯W習青島模式，把政府搬到一個新區(qū)，新區(qū)的開發(fā)面積也極為豪華。這里的房價才兩三千一平方米，除了縣城十幾萬人口之外，全縣農(nóng)民還沒有脫貧，且不說未來這些農(nóng)民進城根本沒有能力進入到縣城。只是這幾十平方公里建成區(qū)面積上的基礎設施建設投資，未來要拿什么來償還？這里的地方債問題肯定十分突出，但是沒有人會為已經(jīng)形成的債務買單了。

　　城市的規(guī)劃不是僅僅停留在設計圖紙上，按照中國城市政府的效率，大多規(guī)劃的編制都要轉化為實際投入，因為政府指望著按照規(guī)劃來開發(fā)城市，征用土地，并實現(xiàn)土地的出讓，政府可以從規(guī)劃中獲取一大部分收益。因此，城市規(guī)劃要擔當?shù)呢熑沃卮螅吘挂?guī)劃的內(nèi)容要轉化為現(xiàn)實投入。而現(xiàn)實投入要盡量爭取獲得最大的社會效益，并確保城市的投入不至于變成未來嚴重的債務負擔。

　　很多做規(guī)劃的專業(yè)人士認為，自己只是負責畫圖的，不用去考慮所謂的城市投入成本和債務的關系，這些都是政府的責任。其實，規(guī)劃應該包含著多種學科，而且規(guī)劃的內(nèi)容也涉及到經(jīng)濟、社會和人口以及未來城市的功能和資源的空間配置。規(guī)劃既然具備了這么多的要素，也必然會涉及到最基本的經(jīng)濟分析，例如城市的人口規(guī)模與空間資源的配置關系。當規(guī)劃的人口超出了現(xiàn)實的可能，那一定意味著規(guī)劃所涉及的投入要超出城市未來的支付能力。

　　規(guī)劃要考慮社會和經(jīng)濟效益

　　我曾經(jīng)在一個城區(qū)人口90萬人的地級市調(diào)查時看到，當?shù)赝度虢ㄔO了一個大約十幾平方公里大的生態(tài)公園。這么大的公園先不說占地面積是否合理。只是當時的投入涉及到基礎設施配置，公園征地及開發(fā)，引進樹種，還有各種公共服務配套，最重要的還有日后永久的維護成本。顯然如果每年政府可以持續(xù)地賣地，可能不會擔心這種投入的回報問題。但是如果房地產(chǎn)的供給出現(xiàn)了過剩，直接會影響到財政收益，而之后的維持成本卻還是要年年支出。

　　更重要的是，一個90萬人的城市，是不是需要如此大面積的生態(tài)公園，這個公園能夠提供的最大社會收益到底是多少？而且，這個生態(tài)公園距離城市中心區(qū)還有一定的距離，能滿足多少人每天或者每周到這里來充分利用這個生態(tài)空間？

　　涉及到一個城市的規(guī)劃項目投入直接影響到多少受益人口，會產(chǎn)生多大的直接社會效益，有多少投入可能會變成閑置資源，有多少會成為未來財政支出的負擔？等等，都是政府和規(guī)劃人員應該切實考慮的問題

      大家都知道，最近一段時間中國的經(jīng)濟形勢不是特別好。地方債的問題是重要原因之一。地方債的影響因素不少，但是過于粗放的城市發(fā)展模式，過于奢侈的城市發(fā)展規(guī)劃和各類投入，都是導致地方政府入不敷出的原因。我們并不奢望規(guī)劃專家可以替代政府官員的角色，至少可以從專業(yè)的角度提出合理化建議。例如，從經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律角度，提出產(chǎn)業(yè)發(fā)展的問題，提出人口規(guī)模的問題，提出空間資源配置和人口規(guī)模的關系問題，提出投入和社會效益，以及可能的資源可利用程度問題等。

      關于規(guī)劃和城市投入成本之間的關系問題，也不是僅僅要講給規(guī)劃專家聽，更是要講給試圖把自己凌駕于規(guī)劃專家之上的城市政府官員聽。要讓他們了解，城市發(fā)展過程中的經(jīng)濟規(guī)律，如何避免地方債蔓延，如何通過最少的投入獲取最大的社會效益，如何把更多的投入行為轉化為城市長期發(fā)展的重要基礎，而不是債務負擔。

　　近些年來中央政府下發(fā)的一系列文件都明確要求，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，促進城市集約發(fā)展，實現(xiàn)執(zhí)政為民，以人為本，這是最重要的制度約束。站在這個高度，我想更有助于調(diào)整規(guī)劃觀念的轉變，調(diào)整城市的發(fā)展思路，減少一些不必要的投資，減少不必要的諸如規(guī)劃展覽館和生態(tài)公園以及道路景觀等視覺工程，實現(xiàn)與農(nóng)業(yè)人口轉移和城鎮(zhèn)化目標相吻合的政府長期發(fā)展目標，這才是對城市資源的最有效的利用。

　　（作者為中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心首席經(jīng)濟學家）