落實“規(guī)劃先行”理念，是近年來提升社會治理能力的一大重要組成部分。隨著自然資源部的組建，建立完善我國的國土空間規(guī)劃體系，吹響了規(guī)劃領(lǐng)域改革的號角。

在新的歷史背景下，國土空間規(guī)劃體系的建立，需要解決哪些問題？對規(guī)劃設(shè)計的工作理念、工作機制帶來哪些變化？在“規(guī)劃先行”的要求下，規(guī)劃作為政策工具如何更好地參與社會治理？帶著這些問題，21世紀經(jīng)濟報道采訪了清華同衡設(shè)計研究院院長、中國城市規(guī)劃協(xié)會副會長、理事袁昕。

袁昕

袁昕認為，從頂層制度設(shè)計上將國土空間利用的管理和監(jiān)督職責由自然資源部統(tǒng)一行使，有利于改善過去部門條塊分割、空間規(guī)劃體系破碎所帶來的弊端，通過資源和事權(quán)的整合實現(xiàn)更好的資源配置能力，但要實現(xiàn)規(guī)劃管理機制的打通，還需要長時間的探索。

組建自然資源部有利“多規(guī)合一”

《21世紀》：建立國土空間規(guī)劃體系，首先要完成哪些前置性的工作？

袁昕：建立完善的國土空間規(guī)劃體系，首先是要完成頂層架構(gòu)的搭建。之前的規(guī)劃體系，存在主管部門條塊分割，各自為政，結(jié)果各方資源無法完全匹配的弊端。

這是因為，各個部門所制定的專項規(guī)劃，主要是服務(wù)其自身部門管理的需要。多個單一職能部門管理意愿的疊加并不等于整體利益訴求，依其管理需求形成的部門規(guī)劃具有很大的局限性。即使按照多規(guī)合一的思路加以整合，彼此間的溝通成本和效率也存在不少問題，各自的目標、方法甚至標準都不統(tǒng)一，整合的難度很大。

對各局部空間規(guī)劃意圖的拼合也不等于整體優(yōu)化的格局，不同的地區(qū)資源稟賦和發(fā)展條件也各不相同。如果不能在更大的尺度上考慮平衡問題，而考核的標準又是同樣的，那么勢必也會造成局部與整體之間的利益沖突。

所以新的國土空間規(guī)劃體系，首先需要這種頂層設(shè)計上的調(diào)整，需要更有力的整體調(diào)控能力，從而在實際規(guī)劃落實過程中形成更好的資源配置，來實現(xiàn)我們均衡發(fā)展的目標。

《21世紀》：這是否會導(dǎo)致規(guī)劃理念的變化？

袁昕：目前的這些變化我認為對規(guī)劃是好的事情，以往土地利用規(guī)劃強于資源保護，城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃強于支持經(jīng)濟社會發(fā)展需求。兩者的交融整合，再配以農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、海洋等資源的深度整合，將對保護自然資源，優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)，創(chuàng)造空間資產(chǎn)帶來正向促進作用。

這實際上是在按照中央的要求，以生態(tài)保護為前提，在可持續(xù)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化道路的目標指導(dǎo)下，提高政府治理能力的一個舉措。反映在規(guī)劃上，就是要把理念轉(zhuǎn)化到綠色發(fā)展，以人為核心。

宏觀尺度的空間規(guī)劃實際上是空間再生產(chǎn)的一個環(huán)節(jié)，需要對空間資源先做準確的價值判斷，從社會價值、經(jīng)濟價值、文化價值、生態(tài)價值等各個方面進行全方位的評估，再對這些資源做合理的保護與利用。通過科學配置和空間上的布局優(yōu)化，在自然環(huán)境保護前提下轉(zhuǎn)換成為滿足人類社會經(jīng)濟發(fā)展的空間資產(chǎn)?？臻g生產(chǎn)到底為了誰，當然是為了人，為了人類的幸福，要在更大的空間維度上去考慮這個問題。

城市規(guī)劃不能簡單移植到鄉(xiāng)村

《21世紀》：新時代的發(fā)展目標，對規(guī)劃提出了哪些新的要求？

袁昕：規(guī)劃是一種手段和工具，新空間規(guī)劃體系下的規(guī)劃工作將具有更強的整體性。全局性的空間管制效能，在一個總體目標指引下，分層級分部門落實，這打破了既有的各部門各自獨立的規(guī)劃制定-落實-監(jiān)管的工作機制，機構(gòu)改革解決了行政職能碎片化問題，提高了協(xié)調(diào)效能。

對于宏觀的法定規(guī)劃而言，需要越來越簡化和精準。簡化是要提高管理效率，精準是要讓其對下級的規(guī)劃擁有更實際的指導(dǎo)意義，同時便于監(jiān)督和考核。

對于非法定規(guī)劃而言，應(yīng)該更加開放，突破部門限定，讓規(guī)劃可以直接面對社會發(fā)展各方面訴求，從而形成共建、共享，最終形成新的空間生產(chǎn)流程。對于規(guī)劃院來講，這意味著脫離簡單的空間生產(chǎn)勞動型工作，通過創(chuàng)造價值的方式直接對應(yīng)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展需求。相應(yīng)地，非法定規(guī)劃的研究咨詢作用更大，雖然會更開放，但對技術(shù)和能力的要求門檻也會更高。

《21世紀》：你提到了規(guī)劃參與社會治理，在鄉(xiāng)村振興背景下，鄉(xiāng)村規(guī)劃被認為是提升鄉(xiāng)村治理水平的重要一環(huán)。它與城市規(guī)劃相比，最重要的區(qū)別有哪些？

袁昕：最重要的是不能把我們在城市積攢這么多年的規(guī)劃經(jīng)驗和做法，簡單地移植到鄉(xiāng)村去。規(guī)劃的核心是以人為本，在現(xiàn)在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)狀態(tài)下，城市和鄉(xiāng)村的社會組織結(jié)構(gòu)、社會分工差異非常大。

所以在這種情況下，鄉(xiāng)村社會的治理模式與城市有著很大的差別。規(guī)劃不僅僅是空間問題，還有公共政策的屬性，鄉(xiāng)村規(guī)劃必須考慮到這種社會差異，這比空間差異更重要。

舉個例子，我們參與了汶川地區(qū)的災(zāi)后重建的安置規(guī)劃，一開始規(guī)劃了一些相對安全的平地，希望集中解決災(zāi)民的臨時安置，但很多農(nóng)民都不肯過來。為什么？因為他們的耕地、牲畜等生產(chǎn)資料還在原地，所以寧肯在自己受災(zāi)的房屋旁邊搭建臨時帳篷也不到集中安置區(qū)。

這就是農(nóng)村和城市的一大不同，居民的生產(chǎn)生活是不能分開的，所以居民對農(nóng)村的空間、形態(tài)和功能的要求和城市完全不一樣，它有自己的邏輯和秩序。

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，會有更多的城市資源涌入農(nóng)村。制定科學的鄉(xiāng)村規(guī)劃，是引導(dǎo)這些資源有序進入農(nóng)村，防止出現(xiàn)掠奪性的開發(fā)的重要一環(huán)。