公路PPP（Public –Private –Partnership ）項目，從字面上可以看出，是指政府部門與企業(yè)相互合作，向社會提供公路基礎設施的一種運營開發(fā)模式。作為一種“雙贏”的公私合作模式，PPP模式將在我國廣泛推行，但對企業(yè)來講，缺乏PPP項目的運作經(jīng)驗，缺少對PPP項目相關風險的認知，也成為企業(yè)開發(fā)PPP項目的最大障礙，分析應對PPP在公路項目中的風險已成為開發(fā)企業(yè)的當務之急。
    1、公路PPP項目中的風險
    1.1、政策風險
     作為一個新生事物，PPP開發(fā)模式引入我國為時尚短，尤其早期的PPP項目，由于相關法律法規(guī)不健全引起的風險尤為突出。
     政策風險一方面表現(xiàn)為政策變更風險。泉州刺桐大橋項目，按照1994年簽訂的特許經(jīng)營協(xié)議，刺桐大橋項目公司的特許經(jīng)營期為30年（含建設期），期滿后將全部設施無償移交給泉州市政府。國務院2004年通過并開始實施的《收費公路管理條例》，規(guī)定還貸類的收費公路收費期限不得超過20年，經(jīng)營性的則不得超過25年。這樣，刺桐大橋當年與泉州市政府簽訂的協(xié)議就變成了不合法的合同，項目能否經(jīng)營30年成了問題。對于這種政策變更風險，民營資本毫無抵抗之力。
     政策風險另一方面表現(xiàn)為政府違背承諾導致的市場風險。杭州灣跨海大橋項目，在項目建設過程中，政府多次提出更改項目的投資回報率。不僅如此，大橋從規(guī)劃到建成的      10年間屢次增資，前期建設過程中參股民營企業(yè)只好繼續(xù)追加投資，造成在整個大橋建設過程中民營企業(yè)及其股本的多次變更，給工程項目的順利完成帶來重大損害。后期民營資本紛紛退出，政府通過國有企業(yè)贖回了股份。項目股權結構發(fā)生重大變化，國有資金占股權的70.62%，民營資本由50.25%大幅下降到29.38% 。
      1.2、金融風險
      金融風險在杭州灣跨海大橋項目中體現(xiàn)得較為充分。杭州灣跨海大橋建設遇到各項重大金融考驗：銀行貸款利率上調、通貨膨脹導致大橋建設成本不斷上漲；銀行貸款暫時中止導致大橋建設出現(xiàn)資金不足，這些因素導致杭州灣跨海大橋項目的金融風險。
      1.3、市場風險
      在杭州灣跨海大橋項目中，政府前期并未對大橋的壟斷運營作出承諾。在2013年7月杭州灣上第二座跨海大橋嘉紹大橋的通車，以及后續(xù)規(guī)劃的杭州灣第三跨海工程錢江通道、寧波杭州灣大橋、舟山—上?？绾８咚?、杭州灣鐵路大橋等項目對杭州灣跨海大橋產(chǎn)生競爭作用，使其實際客流量低于預期。由于上述競爭性項目影響，2010年杭州灣跨海大橋實際車流量比預期下降40.44%，嚴重降低了項目收益，實際收益遠低于預期。杭州灣跨海大橋中的市場風險還表現(xiàn)在項目前期對收益率與市場經(jīng)濟波動等論證估計不足，杭州灣跨海大橋通車5年后，項目資金仍緊張，2013年全年資金缺口8.5億元，而大橋唯一的收人來源——通行費收人僅為6.43億元；按照30年收費期限，可能無法收回成本。
      1.4、技術風險
    技術風險主要出現(xiàn)在杭州灣跨海大橋項目中。由于項目前期對大橋建設技術論證不足，技術難題頻繁出現(xiàn)。杭州灣跨海大橋的施工地形復雜，特殊的“喇叭口”地理構造，潮汐落差大，水文地質條件復雜，海中平臺建設以及杭州灣氣候條件惡劣等因素導致工程施工的技術難題。
      1.5 建設風險
      建設風險主要出現(xiàn)在長潭西線高速公路項目中。這一風險源于政府行為的政治風險所致。在長潭西線湘潭收費站建設過程中，當工程已經(jīng)完成70%以上土建時，湖南省交通廳要求將收費站后移，一方面給公司造成損失；另一方面造成長潭西不能全省聯(lián)網(wǎng)收費。后來，湖南省交通廳又要求湘潭收費站遷移，以解決全省聯(lián)網(wǎng)收費和擁堵等問題。數(shù)次移站，提高了長潭西公司的建設成本，給長潭西公司造成損失。
      2、公路PPP項目風險的主要影響因素
      通過對以上案例的風險分析，可以看出，我國公路PPP項目風險的影響因素主要有三個方面：①法律不健全難以保障合同的權威性；②合同不完備難以囊括合同期內所有問題；③信息不完備難以讓參與各方做好充分準備。
      2.1 法律不健全
      PPP涉及的公路項目，與公眾的日常生活密切相關。項目提供的工程質量、收費都是比較敏感的話題，需要有專門的法律規(guī)范，對項目的立項、投標、建設、運營、收費、調整、爭端解決以及移交等環(huán)節(jié)做出全面、系統(tǒng)的規(guī)定，涉及的法律法規(guī)比較多。我國PPP方面的法規(guī)不健全，現(xiàn)有的法律文件PPP立法進程函待加快。雖然財政部和發(fā)改委出臺了部分文件，有意統(tǒng)籌規(guī)劃項目，但仍然局限在部委層面，而且各方的文件存在相互矛盾的地方。比如，在刺桐大橋項目中，合同約定的經(jīng)營期與國務院的相關條例相矛盾，導致合同難以執(zhí)行，引發(fā)政治方面的風險。因此，迫切需要制定國家層面的完整的法律法規(guī)體系，給社會資本通過PPP模式進人公路建設運營領域提供一個透明、規(guī)范的法律環(huán)境。
      2.2 合同不完備
      公路PPP項目需要在公共部門和私人部門簽訂的合同下規(guī)范進行，各方都必須具備契約精神，嚴格遵守合同規(guī)定。從案例中可以看出，我國的公路PPP項目，僅僅依靠簡單的文件，而沒有系統(tǒng)規(guī)范的契約設計，也就難以及時應對公路PPP項目實施過程中的諸多不確定性。當前，我國無論政府還是社會，普遍缺乏契約精神。PPP項目的核心是契約，沒有契約的PPP項目，只能是扭曲的PPP項目。我國政府的原則是公平之上的原則，當公平與契約沖突的時候，契約就被挑戰(zhàn)甚至被忽略。
      2.3 信息不充分
      這種信息不充分，主要表現(xiàn)在信息無法獲知與信息的不對稱。公路PPP項目的合約通常時間跨度比較長，政府政策與市場需求在項目期內都可能會發(fā)生較大的變化，合同各方均難以提前預知合同存續(xù)期內的各種可能變化。另一方面，對政府政策的變化，民營資本難以全面了解；對企業(yè)的經(jīng)營情況的變化，政府也難以全面了解。這種信息的不充分導致公路PPP合同執(zhí)行時的道德風險。
      3、公路PPP項目的風險應對
      3.1 建立健全公路PPP項目的制度框架和法規(guī)體系
      加快推進立法工作，建立統(tǒng)一的PPP項目的法律框架。建立和完善相關法律法規(guī)，確保在項目的授權、設計、融資、建造、運營、管理、維護等各個方面，公路PPP項目的各參與方簽訂相關的協(xié)議或合同的效力、處理項目實施過程中出現(xiàn)的各種問題都能夠有合法依據(jù)，為PPP項目的實施提供堅實可靠的法律保障。完善政策體系，各部門的法規(guī)政策需要相互聯(lián)系，相互銜接，制訂具體的操作指南。公路PPP項目的各項操作流程需要“規(guī)范、公開、透明”，項目的發(fā)起、論證、合作伙伴的選擇、項目的組建、合同的制定與履行、收益補償機制的確立，都必須依法合規(guī)。
     3.2 規(guī)范完善公路PPP項目合同的簽訂與執(zhí)行
      建立合理公平的PPP風險分擔機制。在公路PPP項目中，有一部分風險是無法控制的。對于無法控制的風險，在簽訂合同的時候，就需要通過制度設計，在政府和民營部門之間建立一個合理公平的風險分擔的原則。風險分擔未必有固定的模式，每個項目的風險因素和程度都不同，在簽訂合同時，按照每個項目的具體情況設計風險分擔的模式，實現(xiàn)決策權和風險擔當之間的相互匹配，以保障公路PPP項目的成功實施。加強公路PPP項目的信用約束機制。在公路PPP項目中，至關重要的是參與各方的契約精神，必須無條件地尊重項目合同。在出現(xiàn)爭議時，嚴格依照法律、合同行事，以保護合同各方的利益。
      3.3 促進公路PPP項目信息的充分披露
      對于公路PPP項目，需要建立統(tǒng)一公開的項目信息發(fā)布機制，要及時、準確地向立法機構和社會公布所有相關信息。建立公路PPP項目數(shù)據(jù)庫，搭建PPP項目信息平臺，實現(xiàn)信息公開，解決因為信息不對稱所導致的風險。同時，政企雙方在合同之前都要做好充分的市場調研。在進人公路PPP項目，簽訂合同之前，政府和民營部門都需要做好充分的市場調研。政府部門需要評估項目的市場前景，不僅包括經(jīng)濟效益，還要考慮社會效益。同時，政府部門需要評估參與投標的民營部門的資質與能力，選擇有能力的合作伙伴，避免“饑不擇食”。民營部門需要科學、充分、準確評估項目的市場收益前景、政府政策的可行性與可靠性、自身的經(jīng)濟實力與融資能力，避免市場、金融與運營風險。