關(guān)于地方人大常委會(huì)對(duì)有關(guān)城市供水管

房地產(chǎn)限售和燃?xì)獍踩芾淼纫?guī)定的審查案

——備案審查工作案例2024年第1號(hào)

       2022年11月，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)探索建立備案審查案例指導(dǎo)制度，適時(shí)發(fā)布體現(xiàn)地方立法共性問(wèn)題、具有指導(dǎo)意義的典型案例。考慮到近年來(lái)地方人大常委會(huì)普遍加大備案審查工作力度，提高備案審查工作質(zhì)量，形成了一批體現(xiàn)地方特色，具有較強(qiáng)時(shí)效性、針對(duì)性的典型案例，對(duì)地方立法和備案審查工作具有直接的借鑒意義?，F(xiàn)將其中3件典型案例作為備案審查工作指導(dǎo)案例印發(fā)，供工作中參考。

案例1：某省人大常委會(huì)審查糾正省政府規(guī)章關(guān)于經(jīng)營(yíng)用水加倍收費(fèi)、逾期不繳水費(fèi)予以行政處罰并設(shè)定行政強(qiáng)制的規(guī)定

一、案例基本情況

2021年，某省人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)對(duì)地方政府規(guī)章《某省城市供水管理規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《供水管理規(guī)定》）進(jìn)行了主動(dòng)審查。主要涉及兩個(gè)方面的問(wèn)題：（1）《供水管理規(guī)定》能否規(guī)定經(jīng)營(yíng)用水加倍收費(fèi)的原則。（2）《供水管理規(guī)定》能否對(duì)逾期不繳納水費(fèi)的行為給予行政處罰，并設(shè)定停止供水、滯納金等行政強(qiáng)制的規(guī)定。

二、審查意見(jiàn)和處理情況

某省人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)依據(jù)立法法、監(jiān)督法和本省備案審查條例的有關(guān)規(guī)定，就《供水管理規(guī)定》的制定背景、主要考慮和實(shí)施情況請(qǐng)起草單位說(shuō)明情況、反饋意見(jiàn)，征求備案審查專家的意見(jiàn)，并就有關(guān)問(wèn)題召開(kāi)座談會(huì)，聽(tīng)取省人大有關(guān)專門(mén)委員會(huì)、司法廳和業(yè)務(wù)主管部門(mén)的意見(jiàn)。

（一）關(guān)于對(duì)經(jīng)營(yíng)用水加倍收費(fèi)原則的規(guī)定

《供水管理規(guī)定》第二十五條規(guī)定，城市供水應(yīng)在供水成本加稅費(fèi)加合理利潤(rùn)的基礎(chǔ)上調(diào)整收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，按生活用水保本微利、生產(chǎn)用水合理計(jì)價(jià)、經(jīng)營(yíng)用水加倍收費(fèi)的原則確定。具體標(biāo)準(zhǔn)由市、縣人民政府確定。省人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)審查認(rèn)為，國(guó)務(wù)院《城市供水條例》第二十六條規(guī)定，“城市供水價(jià)格應(yīng)當(dāng)按照生活用水保本微利、生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)用水合理計(jì)價(jià)的原則制定。城市供水價(jià)格制定辦法，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定?！卑凑赵撘?guī)定，生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)用水的供水價(jià)格都應(yīng)當(dāng)以合理計(jì)價(jià)為原則。但是，《供水管理規(guī)定》卻將生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)用水的供水價(jià)格作出區(qū)分，生產(chǎn)用水仍以合理計(jì)價(jià)為原則，而經(jīng)營(yíng)用水則按照加倍收費(fèi)的原則確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，與黨中央關(guān)于減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)的重要部署精神和國(guó)務(wù)院《城市供水條例》有關(guān)規(guī)定不一致，加重了相關(guān)市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

（二）關(guān)于對(duì)逾期不繳水費(fèi)予以行政處罰，并規(guī)定停止供水、加處滯納金等行政強(qiáng)制

《供水管理規(guī)定》第二十九條規(guī)定，“違反本規(guī)定第二十四條，逾期不繳水費(fèi)、超計(jì)劃用水加價(jià)水費(fèi)者，除按規(guī)定繳交滯納金外，還可按日根據(jù)應(yīng)交金額的1％罰款，但最高不得超過(guò)3萬(wàn)元。逾期1個(gè)月不繳交者，由供水企業(yè)發(fā)出催繳通知書(shū)，發(fā)出通知書(shū)1個(gè)月內(nèi)，仍不繳交者，由縣以上人民政府或者其委托的部門(mén)批準(zhǔn)后，停止供水?！?/p>

1、關(guān)于能否對(duì)逾期不繳水費(fèi)行為設(shè)定罰款的問(wèn)題

省人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)審查認(rèn)為，行政處罰法第十三條規(guī)定，省政府規(guī)章可以在法律、法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定。尚未制定法律、法規(guī)的，省政府規(guī)章對(duì)違反行政管理秩序的行為，可以設(shè)定警告或者一定數(shù)量罰款的行政處罰。2018年修訂的國(guó)務(wù)院《城市供水條例》第三十五條規(guī)定，未按規(guī)定繳納水費(fèi)的，可以予以罰款；2020年修訂時(shí)，該規(guī)定已被刪除。《供水管理?xiàng)l例》未按照新修改的國(guó)務(wù)院《城市供水條例》作出相應(yīng)修改，滯后于上位法。同時(shí)，逾期不繳納水費(fèi)是未按照供水合同約定履行義務(wù)的民事違約行為，不屬于行政處罰法規(guī)定的“違反行政管理秩序”的情形，《供水管理規(guī)定》對(duì)逾期不繳納水費(fèi)的行為處以罰款的規(guī)定，與行政處罰法的相關(guān)規(guī)定不一致，超越了法定權(quán)限。

2、關(guān)于能否對(duì)逾期不繳水費(fèi)停止供水的問(wèn)題  

省人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)審查認(rèn)為，行政強(qiáng)制法第十條第四款規(guī)定，“法律、法規(guī)以外的其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政強(qiáng)制措施。”根據(jù)該規(guī)定，行政強(qiáng)制措施只能由法律、法規(guī)設(shè)定，地方政府規(guī)章無(wú)權(quán)設(shè)定。停止供水，旨在督促當(dāng)事人履行繳納水費(fèi)義務(wù)和接受行政處罰決定，屬于行政強(qiáng)制措施。如前所述，修改后的國(guó)務(wù)院《城市供水條例》第三十五條取消了對(duì)未按規(guī)定繳納水費(fèi)的行政處罰，并同時(shí)刪除了對(duì)該行為可以采取停止供水等行政強(qiáng)制措施的規(guī)定，《供水管理規(guī)定》中關(guān)于逾期未繳納水費(fèi)的可以停止供水的規(guī)定已經(jīng)沒(méi)有上位法依據(jù)。

3、關(guān)于能否規(guī)定加處滯納金的問(wèn)題

省人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)審查認(rèn)為，行政強(qiáng)制法第十二條規(guī)定，“行政強(qiáng)制執(zhí)行的方式：（一）加處罰款或者滯納金；......”第十三條規(guī)定，“行政強(qiáng)制執(zhí)行由法律設(shè)定。法律沒(méi)有規(guī)定行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的，作出行政決定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行?！奔犹帨{金是行政強(qiáng)制執(zhí)行的一種法定方式，只能由法律設(shè)定。目前法律尚未對(duì)逾期不繳納水費(fèi)的行為作出加處滯納金的規(guī)定，在缺乏法律依據(jù)的情形下，《供水管理規(guī)定》無(wú)權(quán)設(shè)定加處滯納金的規(guī)定。

綜上所述，《供水管理規(guī)定》關(guān)于經(jīng)營(yíng)用水加倍收費(fèi)原則、對(duì)逾期不繳納水費(fèi)予以行政處罰并設(shè)定停止供水、加處滯納金等行政強(qiáng)制的相關(guān)規(guī)定與上位法不一致，應(yīng)當(dāng)予以糾正。省人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)與省司法廳、業(yè)務(wù)主管部門(mén)進(jìn)行溝通，并向制定機(jī)關(guān)發(fā)出書(shū)面審查意見(jiàn),制定機(jī)關(guān)同意予以修改或者廢止。2022年，某省政府廢止了《供水管理規(guī)定》。

案例2：某市人大常委會(huì)審查糾正市政府部門(mén)規(guī)范性文件關(guān)于房地產(chǎn)限售的規(guī)定

一、案例基本情況

2023年5月，根據(jù)公民審查建議，某市人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)對(duì)市政府有關(guān)部門(mén)制定的《關(guān)于促進(jìn)市區(qū)房地產(chǎn)業(yè)良性循環(huán)和健康發(fā)展的通知》等3個(gè)文件中關(guān)于房地產(chǎn)限售的規(guī)定進(jìn)行了審查。2021年8月2日，某市政府出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)我市房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展的通知》規(guī)定，“新購(gòu)買(mǎi)的新建商品房和二手住宅，在取得《不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證》滿3年后方可上市交易”。2022年4月28日，《關(guān)于促進(jìn)市區(qū)房地產(chǎn)業(yè)良性循環(huán)和健康發(fā)展的通知》中規(guī)定，“新購(gòu)買(mǎi)的新建商品住宅在商品房買(mǎi)賣(mài)合同備案之日起滿3年可上市交易”，放寬了新建商品住宅的限售限期。2022年6月10日，《關(guān)于促進(jìn)市區(qū)房地產(chǎn)業(yè)良性循環(huán)和健康發(fā)展的通知》規(guī)定，“新購(gòu)買(mǎi)的新建商品住宅和二手住宅不限售”，全面取消了限售規(guī)定，但2021年8月2日至2022年6月10日期間購(gòu)買(mǎi)的二手房仍需在取得《不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證》滿3年后方可上市交易。

二、審查意見(jiàn)和處理情況

某市人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)收到公民審查建議后，請(qǐng)制定機(jī)關(guān)說(shuō)明情況、反饋意見(jiàn)，組織專家進(jìn)行論證。審查認(rèn)為，民法典規(guī)定，所有權(quán)人對(duì)自己的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。房產(chǎn)出售就是所有權(quán)人的一種處分權(quán)利，不動(dòng)產(chǎn)交易是公民的權(quán)利和自由，受法律保護(hù)。推行限售政策，是國(guó)務(wù)院為貫徹落實(shí)“房住不炒”精神，賦予地方政府根據(jù)實(shí)際情況采取的一種臨時(shí)性措施。某市政府于2021年8月2日出臺(tái)的限售政策，是為了落實(shí)國(guó)家有關(guān)房地產(chǎn)調(diào)控政策，抑制房?jī)r(jià)過(guò)快上漲，維護(hù)社會(huì)公共利益，對(duì)公民合法權(quán)益進(jìn)行必要限制，具有一定的合理性。隨著國(guó)家政策背景和房地產(chǎn)市場(chǎng)環(huán)境的變化，某市政府對(duì)有關(guān)限售政策進(jìn)行調(diào)整，逐步并完全取消限售政策，但仍對(duì)2021年8月2日至2022年6月10日期間購(gòu)買(mǎi)的二手住宅進(jìn)行限售，是對(duì)部分公民在特定期間內(nèi)不動(dòng)產(chǎn)交易的區(qū)別對(duì)待，不當(dāng)限制了民事主體財(cái)產(chǎn)權(quán)利的行使，顯失公平公正，不具有合理性和適當(dāng)性，也與民法典等有關(guān)法律的規(guī)定不一致。

綜上所述，某市政府部門(mén)《關(guān)于促進(jìn)市區(qū)房地產(chǎn)業(yè)良性循環(huán)和健康發(fā)展的通知》等3個(gè)文件中關(guān)于房地產(chǎn)限售的部分規(guī)定，與法律有關(guān)規(guī)定不一致，涉及減損公民權(quán)利，顯失公平公正，應(yīng)予以糾正。某市人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)與市政府辦公室、司法局、建設(shè)局等部門(mén)多次溝通，要求有關(guān)方面對(duì)相關(guān)文件予以處理。2023年8月，某市政府廢止了所有二手住宅限售的規(guī)定。

案例3：某市人大常委會(huì)審查糾正市政府規(guī)范性文件關(guān)于強(qiáng)制要求燃?xì)庥脩舭惭b使用指定燃?xì)庠O(shè)施和燃?xì)馄髽I(yè)有權(quán)對(duì)燃?xì)庥脩舨扇⊥獯胧┑囊?guī)定

一、案例基本情況

2022年7月，根據(jù)公民審查建議，某市人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)對(duì)市政府制定的《某市人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)全市管道燃?xì)獍踩?jīng)營(yíng)管理的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）進(jìn)行了審查。《意見(jiàn)》主要存在兩個(gè)方面的問(wèn)題：（1）強(qiáng)制要求燃?xì)庥脩舭惭b使用指定燃?xì)庠O(shè)施是否侵害公民合法權(quán)益。（2）燃?xì)馄髽I(yè)對(duì)私拉亂扯、擅自改動(dòng)燃?xì)庠O(shè)施和違規(guī)使用燃?xì)饩懿徽牡挠脩舨扇⊥獯胧┦欠襁`反法律法規(guī)的規(guī)定。

二、審查意見(jiàn)和處理情況

某市人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)收到審查建議后，為廣泛聽(tīng)取各方面意見(jiàn)，加強(qiáng)審查工作的針對(duì)性和實(shí)效性，于2022年8月聯(lián)合城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)工作委員會(huì)，就《意見(jiàn)》相關(guān)規(guī)定組織召開(kāi)備案審查聽(tīng)證會(huì)，市政府辦公室、城市管理局等政府有關(guān)部門(mén)和公民代表、律師代表、部分常委會(huì)組成人員、受邀市人大代表等參加聽(tīng)證會(huì)。會(huì)上，《意見(jiàn)》起草單位介紹了文件的制定情況、主要內(nèi)容、相關(guān)依據(jù)、實(shí)際執(zhí)行情況；公民代表說(shuō)明提出審查建議的理由，闡述文件執(zhí)行過(guò)程中涉嫌侵害公民合法權(quán)益的有關(guān)事實(shí)；市司法局、律師代表、常委會(huì)組成人員和市人大代表就《意見(jiàn)》出臺(tái)的必要性、合法性、適當(dāng)性，以及執(zhí)行中有關(guān)問(wèn)題發(fā)表意見(jiàn)建議。隨后，法制工作委員會(huì)在總結(jié)各方意見(jiàn)基礎(chǔ)上，現(xiàn)場(chǎng)提出審查意見(jiàn)，認(rèn)為《意見(jiàn)》相關(guān)規(guī)定與上位法不一致，在實(shí)際執(zhí)行中易造成誤解，建議制定機(jī)關(guān)修改相關(guān)規(guī)定。市政府辦公室當(dāng)場(chǎng)表示將認(rèn)真研究修改相關(guān)規(guī)定，及時(shí)采取整改措施妥善處理有關(guān)問(wèn)題。

（一）關(guān)于強(qiáng)制要求燃?xì)庥脩舭惭b使用指定燃?xì)庠O(shè)施的規(guī)定

《意見(jiàn)》規(guī)定，“燃?xì)庥脩粢嫱菩惺褂貌讳P鋼波紋軟管、符合國(guó)家規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)帶有熄火裝置的燃?xì)馊紵骶?，安裝使用安全自閉閥，安裝智能氣表”，“自文件發(fā)布之日起，凡未交付使用及新建居民住宅，必須安裝并設(shè)計(jì)智能燃?xì)庥?jì)量表、安全自閉閥等燃?xì)庠O(shè)施，否則不予竣工驗(yàn)收；既有居民住宅由屬地政府（管委會(huì)）組織轄區(qū)內(nèi)管道燃?xì)馄髽I(yè)制定改造方案，分批、分期、限期（六個(gè)月內(nèi)）改造到位”。

市人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)審查認(rèn)為，國(guó)務(wù)院《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》第二十七條規(guī)定，“燃?xì)庥脩魬?yīng)當(dāng)遵守安全用氣規(guī)則，使用合格的燃?xì)馊紵骶吆蜌馄?，及時(shí)更換國(guó)家明令淘汰或者使用年限已屆滿的燃?xì)馊紵骶?、連接管等?！比?xì)庥脩糁灰褂煤细竦娜細(xì)馊紵骶吆蜌馄?，及時(shí)更換國(guó)家明令淘汰或者使用年限已屆滿的燃?xì)馊紵骶?、連接管等就符合法規(guī)規(guī)定。市政府規(guī)章《某市燃?xì)夤芾磙k法》第二十三條規(guī)定，“提倡居民用戶安裝使用燃?xì)庑孤┌踩Ｗo(hù)裝置，使用合格的燃?xì)馊紵骶?、氣瓶和不銹鋼波紋軟管。”“提倡”為一種倡導(dǎo)性、鼓勵(lì)性表述，賦予燃?xì)庥脩舻倪x擇權(quán)。《意見(jiàn)》關(guān)于“全面推行使用”、“必須安裝”指定燃?xì)庠O(shè)施，以及“限期改造到位”的規(guī)定，涉嫌與國(guó)務(wù)院行政法規(guī)和市政府規(guī)章的規(guī)定相抵觸，將提倡的用戶選擇權(quán)改變?yōu)閺?qiáng)制性義務(wù)，侵犯了公民的合法權(quán)益。

（二）關(guān)于燃?xì)馄髽I(yè)有權(quán)對(duì)燃?xì)庥脩舨扇⊥獯胧┑囊?guī)定

《意見(jiàn)》規(guī)定，“對(duì)私拉亂扯、擅自改動(dòng)燃?xì)庠O(shè)施和違規(guī)使用燃?xì)饩懿徽牡模晒艿廊細(xì)馄髽I(yè)采取停氣措施?！?br/>

市人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)審查認(rèn)為，國(guó)務(wù)院《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》第四十一條第二款規(guī)定，燃?xì)夤芾聿块T(mén)“發(fā)現(xiàn)燃?xì)獍踩鹿孰[患的，應(yīng)當(dāng)通知燃?xì)饨?jīng)營(yíng)者、燃?xì)庥脩艏皶r(shí)采取措施消除隱患；不及時(shí)消除隱患可能?chē)?yán)重威脅公共安全的，燃?xì)夤芾聿块T(mén)以及其他有關(guān)部門(mén)和單位應(yīng)當(dāng)依法采取措施，及時(shí)組織消除隱患，有關(guān)單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)予以配合。”《某省城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾磙k法》第十七條規(guī)定，“管道燃?xì)饨?jīng)營(yíng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)將檢查結(jié)果書(shū)面告知燃?xì)庥脩?，?duì)燃?xì)庥脩舨蛔袷匕踩脷庖?guī)定出現(xiàn)安全隱患的，應(yīng)當(dāng)提醒燃?xì)庥脩粽?，燃?xì)庥脩魬?yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行整改；燃?xì)庥脩舨话匆?guī)定落實(shí)整改可能造成安全事故的,燃?xì)饨?jīng)營(yíng)企業(yè)可以停止供氣,并在隱患消除后24小時(shí)內(nèi)恢復(fù)供氣。”市政府規(guī)章《某市燃?xì)夤芾磙k法》第十五條規(guī)定，“檢查結(jié)果應(yīng)當(dāng)書(shū)面告知燃?xì)饩用裼脩簦瑢?duì)不遵守安全用氣規(guī)定出現(xiàn)安全隱患的，應(yīng)當(dāng)提醒其及時(shí)進(jìn)行整改；不按規(guī)定落實(shí)整改可能造成安全事故的，燃?xì)饨?jīng)營(yíng)企業(yè)可以停止供氣，并在隱患消除后24小時(shí)內(nèi)恢復(fù)供氣。”據(jù)此，對(duì)用戶不遵守安全用氣規(guī)定出現(xiàn)安全隱患的，應(yīng)當(dāng)提醒燃?xì)庥脩粽?；用戶不按?guī)定落實(shí)整改可能造成安全事故的，燃?xì)饨?jīng)營(yíng)企業(yè)才可以停止供氣，并在隱患消除后及時(shí)恢復(fù)供氣。根據(jù)民法典的有關(guān)精神和供用氣合同相關(guān)規(guī)定，確保燃?xì)膺B續(xù)供應(yīng)既是燃?xì)饨?jīng)營(yíng)企業(yè)的義務(wù)，也是燃?xì)庥脩舻臋?quán)利，應(yīng)當(dāng)慎重采取停止供氣的措施。

《意見(jiàn)》關(guān)于采取停氣措施的規(guī)定省略了“書(shū)面告知，提醒整改”等前置程序，以及“不按規(guī)定落實(shí)整改可能造成安全事故的”前提情節(jié)，直接授權(quán)“管道燃?xì)馄髽I(yè)采取停氣措施”，與行政法規(guī)、省地方性法規(guī)和市政府規(guī)章的規(guī)定不一致。同時(shí)，該規(guī)定與關(guān)于全面推行不銹鋼波紋軟管、智能氣表等改造工程的規(guī)定是在《意見(jiàn)》同一條款中規(guī)定的，容易造成不改造就停止供氣的誤解。

聽(tīng)證會(huì)后，市政府迅速組織有關(guān)部門(mén)召開(kāi)專題會(huì)議研究相關(guān)問(wèn)題，2022年10月，市政府對(duì)《意見(jiàn)》相關(guān)規(guī)定作出修改，并要求燃?xì)夤菊_解讀和適用文件，不得強(qiáng)制要求改造，不得指定企業(yè)改造，依法慎用停氣措施。此外，對(duì)群眾反映的燃?xì)飧脑熨M(fèi)用較高的問(wèn)題，采用由電信公司出資改造等方式減輕燃?xì)庥脩糌?fù)擔(dān)，個(gè)別老舊小區(qū)改造由政府補(bǔ)貼，免費(fèi)改造提升。

來(lái)源：中國(guó)人大網(wǎng)