一、引言

       社區(qū)作為城市基本空間單元，是承載國(guó)家治理的基層空間；社區(qū)治理是國(guó)家治理的基石，對(duì)于促進(jìn)國(guó)家治理民主化、提升國(guó)家治理體系現(xiàn)代化水平意義深遠(yuǎn)。黨的二十大報(bào)告中明確指出，“到二〇三五年，基本實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。隨著國(guó)家發(fā)展進(jìn)入新型城鎮(zhèn)化階段，廣州、上海、深圳等超大城市亦步入減量提質(zhì)階段，對(duì)社區(qū)治理提出了更高的要求。社區(qū)規(guī)劃是社區(qū)治理的重要手段之一，應(yīng)優(yōu)化編制方法和組織模式，強(qiáng)調(diào)更高水平、全流程的公眾參與和多元協(xié)作，以促進(jìn)社區(qū)治理的高質(zhì)量與可持續(xù)發(fā)展。

       基于上世紀(jì)90年代西方“交往轉(zhuǎn)向”理論，學(xué)者們發(fā)展出“參與式規(guī)劃”的概念，并將其與“治理”等概念相關(guān)聯(lián), 把規(guī)劃視作一種“治理途徑”。這種規(guī)劃方法的核心在于賦權(quán)與互動(dòng)，并強(qiáng)調(diào)以本地居民為發(fā)展主體，通過(guò)權(quán)力再分配、利益群體的協(xié)作互動(dòng)，從而促進(jìn)利益相關(guān)方，如政府、社區(qū)成員、非政府組織等多元主體，積極參與規(guī)劃和決策過(guò)程，進(jìn)而使規(guī)劃任務(wù)從“場(chǎng)所建設(shè)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸贫饶芰Φ呐嘤?。參與式規(guī)劃可以培養(yǎng)在地居民的歸屬感和責(zé)任感，確保項(xiàng)目更好地相應(yīng)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的需求，同時(shí)保障了項(xiàng)目的可持續(xù)性。綜上，參與式規(guī)劃被認(rèn)為是促進(jìn)民主治理、社會(huì)公平公正和可持續(xù)發(fā)展的有效工具。

       當(dāng)前，國(guó)家對(duì)社區(qū)治理、參與式規(guī)劃日益重視，相關(guān)實(shí)踐也從上海、深圳等超大城市試點(diǎn)逐漸擴(kuò)展至全國(guó)各地。例如，深圳、上海、廣州等城市制定了社區(qū)規(guī)劃師（社區(qū)設(shè)計(jì)師、責(zé)任規(guī)劃師）制度，廈門(mén)各社區(qū)在美好環(huán)境共同締造工作坊的模式下推進(jìn)社區(qū)更新。然而，當(dāng)前中國(guó)相關(guān)實(shí)踐仍有較強(qiáng)的行政化色彩，自下而上的共謀共建共治力量仍待提升。英國(guó)自2011年將鄰里規(guī)劃引入法定規(guī)劃體系，積極創(chuàng)新社區(qū)規(guī)劃方式，為中國(guó)社區(qū)治理等模式發(fā)展具借鑒意義。因此，本研究基于對(duì)英國(guó)城市規(guī)劃體系，尤其是鄰里規(guī)劃發(fā)展的回顧，解析其內(nèi)涵、特點(diǎn)和現(xiàn)狀實(shí)施情況，并結(jié)合對(duì)參與式規(guī)劃視角的中國(guó)社區(qū)治理現(xiàn)狀及問(wèn)題的研判，提出適應(yīng)中國(guó)國(guó)情的社區(qū)治理發(fā)展建議。

二、英國(guó)鄰里規(guī)劃發(fā)展回顧

1、英國(guó)城市規(guī)劃體系的演進(jìn)

英國(guó)城市規(guī)劃體系在百余年間經(jīng)歷了誕生、演進(jìn)與完善的過(guò)程。根據(jù)重要文件的頒布與相關(guān)既有研究，2009年以前英國(guó)城市規(guī)劃體系的演進(jìn)過(guò)程可劃分為四個(gè)階段。

第一階段，1909-1946年。

1909年《住宅與城市規(guī)劃諸法》頒布，標(biāo)志著英國(guó)城市規(guī)劃的組織性、體系化轉(zhuǎn)向，法案規(guī)定了國(guó)家和地方政府的城市規(guī)劃管理職能，并規(guī)定了城市規(guī)劃委員會(huì)的設(shè)立；隨后近40年，英國(guó)規(guī)劃法雖歷經(jīng)演進(jìn)，但尚未形成完善體系，城市規(guī)劃局限于遷就發(fā)展現(xiàn)狀的被動(dòng)開(kāi)發(fā)管制。

第二階段，1947-1967年。

1947年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布，為英國(guó)城市規(guī)劃體系奠定了法制化基礎(chǔ)，規(guī)定城市規(guī)劃作為地方政府的法定義務(wù)，并賦予政府控制土地開(kāi)發(fā)的權(quán)利。第三階段，1968-1985年。1968年修訂《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，建構(gòu)起戰(zhàn)略性結(jié)構(gòu)規(guī)劃和實(shí)施性地方規(guī)劃組成的二級(jí)規(guī)劃體系，并對(duì)上級(jí)和地方政府進(jìn)行相應(yīng)事權(quán)劃分。第四階段，1986-2008年。2004年《規(guī)劃和強(qiáng)制性收購(gòu)法》頒布，標(biāo)志著英國(guó)形成“國(guó)家-區(qū)域-地方”三級(jí)規(guī)劃體系架構(gòu)；此階段的核心特點(diǎn)在于規(guī)劃?rùn)?quán)力下放和可持續(xù)發(fā)展理念的強(qiáng)化，形成了更靈活、有彈性的地方規(guī)劃發(fā)展框架和開(kāi)放式的政策引導(dǎo)框架。

第三階段，1968-1985年。

1968年修訂《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，建構(gòu)起戰(zhàn)略性結(jié)構(gòu)規(guī)劃和實(shí)施性地方規(guī)劃組成的二級(jí)規(guī)劃體系，并對(duì)上級(jí)和地方政府進(jìn)行相應(yīng)事權(quán)劃分。第四階段，1986-2008年。2004年《規(guī)劃和強(qiáng)制性收購(gòu)法》頒布，標(biāo)志著英國(guó)形成“國(guó)家-區(qū)域-地方”三級(jí)規(guī)劃體系架構(gòu)；此階段的核心特點(diǎn)在于規(guī)劃?rùn)?quán)力下放和可持續(xù)發(fā)展理念的強(qiáng)化，形成了更靈活、有彈性的地方規(guī)劃發(fā)展框架和開(kāi)放式的政策引導(dǎo)框架。

第四階段，1986-2008年。

2004年《規(guī)劃和強(qiáng)制性收購(gòu)法》頒布，標(biāo)志著英國(guó)形成“國(guó)家-區(qū)域-地方”三級(jí)規(guī)劃體系架構(gòu)；此階段的核心特點(diǎn)在于規(guī)劃?rùn)?quán)力下放和可持續(xù)發(fā)展理念的強(qiáng)化，形成了更靈活、有彈性的地方規(guī)劃發(fā)展框架和開(kāi)放式的政策引導(dǎo)框架。

2009年前后，為應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)背景下的經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷態(tài)勢(shì)，英國(guó)政府試圖通過(guò)規(guī)劃改革以簡(jiǎn)化規(guī)劃流程，從而推動(dòng)高效發(fā)展。《開(kāi)放規(guī)劃綠皮書(shū)》（2009）、《地方主義法案》（2011）、《國(guó)家規(guī)劃政策框架》（2012）、《發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施法案》（2013）四項(xiàng)文件圍繞簡(jiǎn)政放權(quán)的核心理念引導(dǎo)著英國(guó)規(guī)劃體系的創(chuàng)新改革。其一，通過(guò)精簡(jiǎn)國(guó)家規(guī)劃政策框架、取消區(qū)域空間規(guī)劃制度，壓縮自上而下的指導(dǎo)；其二，通過(guò)放權(quán)地方、引入“鄰里規(guī)劃”發(fā)揮社區(qū)自主性，強(qiáng)化自下而上的力量。

2、鄰里規(guī)劃的提出

2011年，《地方主義法案》正式引入鄰里發(fā)展規(guī)劃作為新的規(guī)劃層次。早在上世紀(jì)英國(guó)就出現(xiàn)了社區(qū)尺度的非正式規(guī)劃實(shí)踐。1990年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第一次明確規(guī)定了“鄰里”的范圍。這一條例強(qiáng)調(diào)了鄰里參與和自治的重要性，使得由地方政府、居民和企業(yè)等多主體共同參與、探討的社區(qū)規(guī)劃模式受到越來(lái)越多的重視與發(fā)展，但尚未在法定規(guī)劃體系中得到認(rèn)可。2011年，英國(guó)通過(guò)了《地方主義法案》，明確規(guī)定了其概念及應(yīng)用范圍，使得由地區(qū)議會(huì)認(rèn)定的鄰里團(tuán)體有機(jī)會(huì)就本社區(qū)的土地利用、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等各方面發(fā)展提出共同愿景并制定相關(guān)規(guī)劃管理措施，賦予了社區(qū)自主權(quán)。

三、英國(guó)鄰里規(guī)劃要點(diǎn)解析

1、鄰里規(guī)劃的內(nèi)容

鄰里規(guī)劃被稱(chēng)作“由社區(qū)自行擬定的、為鄰里發(fā)展服務(wù)的規(guī)劃”，根據(jù)編制內(nèi)容深度不同可分為鄰里發(fā)展規(guī)劃、鄰里開(kāi)發(fā)決議和社區(qū)建設(shè)權(quán)決議三種形式。鄰里發(fā)展規(guī)劃是最常見(jiàn)的鄰里規(guī)劃形式，是對(duì)社區(qū)發(fā)展愿景、方向及土地利用功能的空間落實(shí)。鄰里發(fā)展規(guī)劃的具體內(nèi)容以地方發(fā)展框架為指導(dǎo)，各鄰里針對(duì)不同的實(shí)際問(wèn)題和訴求可能有所不同，通常包括：規(guī)劃基礎(chǔ)資料和社區(qū)專(zhuān)題規(guī)劃報(bào)告；社區(qū)參與報(bào)告；主體規(guī)劃文件，包含愿景、目標(biāo)、系列規(guī)劃政策指引和較具體的發(fā)展計(jì)劃及選址建議。

鄰里發(fā)展決議是一種較為具體的規(guī)劃形式，旨在實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的精細(xì)化管理和引導(dǎo)。通常是由社區(qū)組織提出的上位地方規(guī)劃中沒(méi)有設(shè)置但又具有迫切需求的建設(shè)項(xiàng)目，如商業(yè)中心、圖書(shū)館等公共設(shè)施，并設(shè)定詳細(xì)開(kāi)發(fā)條件，而地方規(guī)劃部門(mén)將簡(jiǎn)化審批程序直接批準(zhǔn)此類(lèi)項(xiàng)目，從而更快響應(yīng)居民需求。社區(qū)建設(shè)權(quán)決議則是應(yīng)用于尺度更小的社區(qū)層面，給予社區(qū)機(jī)構(gòu)對(duì)小規(guī)模建設(shè)、較緊急項(xiàng)目的直接許可審批權(quán)。

2、鄰里規(guī)劃的運(yùn)行機(jī)制

（1）編制程序

鄰里規(guī)劃的編制程序大致可分為規(guī)劃啟動(dòng)、編制、審批三個(gè)階段。具體而言，規(guī)劃啟動(dòng)包括規(guī)劃范圍劃定及編制主體確定；規(guī)劃編制階段需在公眾參與的基礎(chǔ)上達(dá)成共識(shí)，確立社區(qū)發(fā)展愿景和目標(biāo)，同時(shí)開(kāi)展對(duì)相關(guān)系列議題的深入討論，進(jìn)而擬定規(guī)劃草案；經(jīng)修改后的草案將進(jìn)入規(guī)劃審批階段，依次經(jīng)過(guò)第三方獨(dú)立審、地方政府進(jìn)行審議和社區(qū)全民公投，最終確定該鄰里規(guī)劃是否可以納入法定規(guī)劃體系。

鄰里規(guī)劃編制程序?yàn)樯鐓^(qū)居民的切實(shí)參與提供了保障。規(guī)劃啟動(dòng)階段，在確定是否具規(guī)劃?rùn)?quán)限之前，需要在規(guī)劃編制主體及范圍上報(bào)地方規(guī)劃部門(mén)后進(jìn)行六周的公示和公眾咨詢(xún)；規(guī)劃編制階段，社區(qū)參與活動(dòng)必須包含在草案編制過(guò)程中，且以書(shū)面形式記錄這些活動(dòng)及其成果，而從規(guī)劃草案到形成最終成果，編制主體亦需組織為期六周的公眾咨詢(xún)，并將意見(jiàn)整合到成果文件中；規(guī)劃審批階段，通過(guò)在全社區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行郵件、海報(bào)宣傳，所有社區(qū)居民都可領(lǐng)取選票參與公民投票環(huán)節(jié)，只有當(dāng)投票超過(guò)50%時(shí)，該規(guī)劃才能順利成為法定規(guī)劃體系中的一項(xiàng)補(bǔ)充性文件。

（2）參與主體

“鄰里論壇”在整個(gè)鄰里規(guī)劃的編制過(guò)程中扮演了發(fā)起、主導(dǎo)和推動(dòng)的主體作用。鄰里論壇可以是現(xiàn)存的教區(qū)或鎮(zhèn)級(jí)小型議會(huì)，或是在遵循2021年鄰里規(guī)劃條例的前提下，由社區(qū)內(nèi)的組織、企業(yè)或團(tuán)體推動(dòng)建立的。從成員方面，鄰里論壇成員規(guī)模不少于21人，且構(gòu)成上具有廣泛代表性，涵蓋了社區(qū)中不同區(qū)域、類(lèi)別、職業(yè)的人群。

鄰里論壇作為鄰里間新的組織方式，其多元化的成員組成，奠定了參與式規(guī)劃的基礎(chǔ)。在此視角下，多元主體協(xié)作得以實(shí)現(xiàn)：鄰里居民通過(guò)表達(dá)自己的訴求并對(duì)規(guī)劃方案進(jìn)行監(jiān)督和反饋，從而深入?yún)⑴c到規(guī)劃過(guò)程中；政府和規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)承擔(dān)著輔助或指導(dǎo)作用，為鄰里論壇提供技術(shù)和專(zhuān)業(yè)支持但不能取代其做出決策；而規(guī)劃師則扮演橋梁角色，協(xié)調(diào)各方利益并幫助規(guī)劃工作高效推進(jìn)。鄰里論壇作為社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，從啟動(dòng)、編制、審批到實(shí)施，實(shí)現(xiàn)對(duì)鄰里規(guī)劃的全周期參與和管理，成為英國(guó)強(qiáng)化規(guī)劃自下而上力量、落實(shí)權(quán)力下放理念的重要實(shí)現(xiàn)路徑。

3、對(duì)鄰里規(guī)劃的綜合認(rèn)識(shí)

（1）鄰里規(guī)劃是參與式規(guī)劃理念的有效實(shí)踐

英國(guó)鄰里規(guī)劃的引入，是對(duì)城市規(guī)劃體系的完善，也是推動(dòng)形成多方治理機(jī)制的有效嘗試。鄰里規(guī)劃作為面向具體社區(qū)建設(shè)與發(fā)展服務(wù)的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，注重所在區(qū)域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境品質(zhì)提升，完善地區(qū)公共服務(wù)或提供更多就業(yè)崗位，更直接有效地解決與居民切身利益相關(guān)的各類(lèi)問(wèn)題，同時(shí)也能更好地彰顯和保育各鄰里特有的特色與文化。更重要地，鄰里規(guī)劃推動(dòng)了根本性的權(quán)力重組，成為多方治理的一種新形式，使得政府內(nèi)部封閉運(yùn)作的傳統(tǒng)規(guī)劃、治理模式轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤缴鐓^(qū)主導(dǎo)、多個(gè)利益相關(guān)方協(xié)作的新型規(guī)劃、治理模式。鄰里是現(xiàn)行英國(guó)法定規(guī)劃體系中最基礎(chǔ)的空間單元。自上而下的國(guó)家規(guī)劃引導(dǎo)和支持鄰里規(guī)劃，自下而上的鄰里規(guī)劃也對(duì)國(guó)家規(guī)劃形成有益補(bǔ)充。二者所構(gòu)成的雙向反饋互動(dòng)治理機(jī)制，降低了空間規(guī)劃層級(jí)間的協(xié)調(diào)成本，增強(qiáng)了規(guī)劃的系統(tǒng)穩(wěn)健性。通過(guò)自上而下的放權(quán)與自下而上的賦權(quán)相結(jié)合，為各層級(jí)政府、企業(yè)、居民、專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員等協(xié)調(diào)與博弈搭建平臺(tái)，英國(guó)逐步形成了多方合作的空間治理機(jī)制，對(duì)推動(dòng)城市規(guī)劃和治理的進(jìn)步具重要實(shí)踐意義。

從“參與式規(guī)劃”的視角，鄰里規(guī)劃的積極意義在于其賦予了社區(qū)成員在對(duì)社區(qū)建設(shè)與發(fā)展的話(huà)語(yǔ)權(quán)、決策權(quán)。通過(guò)下放土地審批和財(cái)政權(quán)，并以法定規(guī)劃體系作為保障，鄰里規(guī)劃被賦予合法身份，充分保障了鄰里民主、自治性。從運(yùn)行層面，居民通過(guò)公投自行決定各項(xiàng)關(guān)乎社區(qū)發(fā)展的事項(xiàng)，公投機(jī)制避免了政府或開(kāi)發(fā)商在規(guī)劃建設(shè)中的權(quán)力過(guò)度集中和濫用的情況，充分體現(xiàn)了參與式規(guī)劃的民主、自治原則。綜上，鄰里規(guī)劃將公眾參與從較低層級(jí)的“意見(jiàn)咨詢(xún)”上升到較高層級(jí)的“自我掌控”和“公民權(quán)力”，即公眾參與規(guī)劃編制與決策制定，是對(duì)參與式規(guī)劃理念的有效落實(shí)。

（2）鄰里規(guī)劃的編制與實(shí)施尚存難點(diǎn)

盡管鄰里規(guī)劃的引入與合法化提高了規(guī)劃效率，是英國(guó)規(guī)劃體系的一次創(chuàng)新性改革，但在實(shí)施過(guò)程中亦涌現(xiàn)出新的問(wèn)題，有待進(jìn)一步解決。既有研究發(fā)現(xiàn)，鄰里規(guī)劃作為針對(duì)具體鄰里社區(qū)的方案策略，不可避免地受到地區(qū)間社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、鄰里面積、人口數(shù)量等差異影響，使得鄰里規(guī)劃的編制與實(shí)施在空間上表現(xiàn)出顯著異質(zhì)性。總體而言，位于城市中心的高收入社區(qū)、由少數(shù)族裔主導(dǎo)的教區(qū)、人口基數(shù)相對(duì)較小或社區(qū)結(jié)構(gòu)相對(duì)穩(wěn)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)更易開(kāi)展鄰里規(guī)劃并付諸行動(dòng)。進(jìn)一步分析原因，這可能是由于決策主體缺乏規(guī)劃專(zhuān)業(yè)知識(shí)、政府資金支持不足、公眾參與意愿不高造成的。

四、參與式規(guī)劃視角下中國(guó)社區(qū)治理現(xiàn)狀

近年來(lái)，國(guó)內(nèi)各大城市在社區(qū)尺度開(kāi)展了系列更新改造行動(dòng)，尤其強(qiáng)調(diào)公眾參與協(xié)商共治，在由自上而下的主導(dǎo)型規(guī)劃向自下而上的參與式規(guī)劃轉(zhuǎn)向方面積累了一定實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。例如，深圳等超大城市相繼開(kāi)展了社區(qū)規(guī)劃師制度的探索；廈門(mén)市在城中村、舊城區(qū)和鄉(xiāng)村社區(qū)開(kāi)展共同締造工作坊模式的實(shí)踐等。

1、社區(qū)規(guī)劃師制度

社區(qū)規(guī)劃師制度是促進(jìn)參與式規(guī)劃的一種有效方式，起源于上世紀(jì)中葉西方國(guó)家在區(qū)域自治基礎(chǔ)上探索的社區(qū)規(guī)劃；近十年來(lái)，國(guó)內(nèi)城市如深圳、上海等亦進(jìn)行了相關(guān)實(shí)踐探索，現(xiàn)已取得較顯著的成就和影響。以深圳為例，深圳的社區(qū)規(guī)劃師制度是一項(xiàng)自上而下推行的制度改革。其出發(fā)點(diǎn)是政府職能部門(mén)為優(yōu)化自身工作體系、解決規(guī)劃工作中政府與社區(qū)間的脫節(jié)問(wèn)題。即規(guī)劃系統(tǒng)工作人員在行政力量主導(dǎo)下掛職擔(dān)任社區(qū)規(guī)劃師，通過(guò)參與政府發(fā)展探討、村民及業(yè)主意愿咨詢(xún)協(xié)調(diào)等工作，深入了解社區(qū)問(wèn)題，從而制定出更符合居民需求的規(guī)劃方案。而上海的“一圖三會(huì)”模式，則是在一張面向居民的社區(qū)規(guī)劃藍(lán)圖基礎(chǔ)上，讓公眾在規(guī)劃項(xiàng)目的事前、事中、事后三個(gè)階段與規(guī)劃師進(jìn)行討論，增強(qiáng)了社區(qū)與規(guī)劃師之間的互動(dòng)與合作，充分體現(xiàn)了公眾參與的意義與價(jià)值，為公眾配合社區(qū)規(guī)劃師參與社區(qū)更新提供了制度保障。

2、共同締造工作坊

共同締造工作坊是一種創(chuàng)新性的社區(qū)參與模式。其依托規(guī)劃師構(gòu)筑起政府、企業(yè)、居民等多主體互動(dòng)平臺(tái)，以多樣化方式引導(dǎo)其參與規(guī)劃建設(shè)管理，強(qiáng)化主體間社會(huì)聯(lián)系，通過(guò)協(xié)商建立對(duì)地區(qū)的發(fā)展共識(shí)、形成可持續(xù)發(fā)展的社區(qū)規(guī)劃方案，最終實(shí)現(xiàn)“決策共謀、發(fā)展共建、建設(shè)共管、效果共評(píng)、成果共享”。廈門(mén)市若干社區(qū)通過(guò)共同締造工作坊，在專(zhuān)業(yè)規(guī)劃團(tuán)隊(duì)主導(dǎo)下開(kāi)展社區(qū)參與、設(shè)計(jì)討論和圓桌決策活動(dòng)。以曾厝垵工作坊為例，在項(xiàng)目前期開(kāi)展了廣泛的走訪與調(diào)查, 以掌握公眾意見(jiàn)，調(diào)動(dòng)參與熱情；并在各階段舉辦包括公眾意見(jiàn)征詢(xún)、方案咨詢(xún)與匯報(bào)等在內(nèi)的活動(dòng)，以整合政府、規(guī)劃師、村民、商家、文化愛(ài)好者等多主體訴求，協(xié)商制定規(guī)劃主題、討論修訂規(guī)劃方案；最終，多主體建立了“面朝大海，春暖花開(kāi)”的發(fā)展共識(shí)，并在此引領(lǐng)下，具體完成了一批滿(mǎn)足村民需求、彰顯本地特色的公共空間設(shè)計(jì)與建設(shè)；同時(shí)，該工作坊也為社區(qū)治理制度創(chuàng)新、在地村民與商家等自發(fā)更新改造等打下了基礎(chǔ)。

3、現(xiàn)存問(wèn)題

當(dāng)前，我國(guó)對(duì)于參與式規(guī)劃視角下的社區(qū)治理已有一定實(shí)踐基礎(chǔ)和經(jīng)驗(yàn)積累，但總體看來(lái)，仍存在公眾參與程度不足、機(jī)制體制保障有待提高等問(wèn)題。其一，公眾參與程度不足。當(dāng)前，由于缺乏相關(guān)政策或文件對(duì)“引入社會(huì)力量和開(kāi)展社會(huì)力量”的詳細(xì)方式和程度做出明確規(guī)定，社區(qū)規(guī)劃師的工作也尚未納入規(guī)劃編制體系，致現(xiàn)階段我國(guó)的公眾參與仍具較顯著的“象征性”“被動(dòng)式”意味。其二，機(jī)制體制保障有待提高。一方面，公眾參與的反饋機(jī)制不健全。由于缺乏對(duì)政府部門(mén)對(duì)意見(jiàn)采納、反饋流程的剛性制約，致公眾與決策部門(mén)雙向互動(dòng)較少。另一方面，社區(qū)治理的正式制度架構(gòu)亟待完善。當(dāng)前，社區(qū)規(guī)劃師、共同締造工作坊往往建立在具體項(xiàng)目之上，項(xiàng)目是有限的，具事件性、階段性，而需求是動(dòng)態(tài)變化、不斷更新的。因此，亟需將社區(qū)規(guī)劃師制度、共同締造工作坊等參與式規(guī)劃理念的相關(guān)具體工作模式納入社區(qū)治理的正式制度架構(gòu)中，以制度約束保障持續(xù)的多方參與和動(dòng)態(tài)調(diào)整的行動(dòng)方案，從而確保參與式規(guī)劃的可持續(xù)性與有效性，提高社區(qū)治理公共性。

五、英國(guó)鄰里規(guī)劃對(duì)中國(guó)的借鑒意義

1、從項(xiàng)目導(dǎo)向到制度賦權(quán)，構(gòu)筑長(zhǎng)效穩(wěn)定的社區(qū)規(guī)劃?rùn)C(jī)制體制

英國(guó)通過(guò)在法定規(guī)劃體系中引入鄰里規(guī)劃層級(jí)，推動(dòng)了根本性的制度創(chuàng)新，從法定制度層面保障了權(quán)力下放、參與式規(guī)劃等自下而上的規(guī)劃效力。針對(duì)當(dāng)前我國(guó)社區(qū)規(guī)劃與治理存在的機(jī)制體制不完善問(wèn)題，英國(guó)十余年來(lái)鄰里規(guī)劃法定化的實(shí)踐提供了鏡鑒。以法定規(guī)劃體系調(diào)整為根本，將鄰里規(guī)劃納入法定規(guī)劃體系，使其具有面向規(guī)劃、建設(shè)、管理的直接法律效力，從制度上賦予基層、社區(qū)土地審批權(quán)、財(cái)政權(quán)，真正實(shí)現(xiàn)在地居民直接、平等參與鄰里發(fā)展決策的。

為提升國(guó)家治理能力和治理水平現(xiàn)代化水平，在當(dāng)前我國(guó)社區(qū)治理工作中，借鑒英國(guó)將鄰里規(guī)劃法定化的經(jīng)驗(yàn)，以規(guī)劃制度創(chuàng)新為根本，在現(xiàn)行空間規(guī)劃體系中融入社區(qū)規(guī)劃，作為國(guó)家自下而上空間治理的實(shí)施主體，保障社區(qū)規(guī)劃等相關(guān)工作的法定效力；完善多方參與機(jī)制體制建設(shè)，如通過(guò)強(qiáng)化社區(qū)規(guī)劃師制度、優(yōu)化共同締造工作坊模式等方式，構(gòu)建自上而下規(guī)劃與自下而上參與的雙向互動(dòng)反饋機(jī)制，真正實(shí)現(xiàn)“人民城市人民建，人民城市為人民”。

2、從被動(dòng)參與到主動(dòng)共謀，拓寬公眾參與的廣度與深度

英國(guó)鄰里規(guī)劃以社區(qū)為驅(qū)動(dòng)，由社區(qū)論壇作為決策主體發(fā)起、主導(dǎo)并推動(dòng)，真正實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民自治。在鄰里規(guī)劃制度下，社區(qū)被視為最重要的行動(dòng)單位，通過(guò)鼓勵(lì)社區(qū)居民參與規(guī)劃過(guò)程，促進(jìn)社區(qū)居民自治，解決了具有規(guī)劃知識(shí)、能力或權(quán)利的專(zhuān)業(yè)人員與社區(qū)居民群體之間對(duì)于規(guī)劃動(dòng)態(tài)的單向傳遞問(wèn)題。在這種模式下，社區(qū)居民可以通過(guò)各種方式參與規(guī)劃決策，例如提出意見(jiàn)建議、組織公眾討論等，以確保規(guī)劃過(guò)程更加透明、民主和包容性。

針對(duì)當(dāng)前我國(guó)社區(qū)規(guī)劃與治理存在的公眾參與程度有限的問(wèn)題，亟需工作模式轉(zhuǎn)變以充分發(fā)揮社區(qū)居民的主觀能動(dòng)性。具體而言，應(yīng)當(dāng)以在地居民為主體，橫向打通多元協(xié)作渠道，轉(zhuǎn)變規(guī)劃專(zhuān)業(yè)人士介入基層規(guī)劃的模式，并為居民提供必要的培訓(xùn)，使其具備參與社區(qū)規(guī)劃和治理的技能，筑牢多方共謀、共建、共管、共評(píng)、共享的伙伴關(guān)系；縱向強(qiáng)化多層協(xié)調(diào)反饋機(jī)制、完善有效的信息傳遞渠道，通過(guò)行政規(guī)范性文件明確政府相關(guān)部門(mén)的反饋義務(wù)與反饋工作內(nèi)容，保障、監(jiān)督公眾所提意見(jiàn)和建議切實(shí)到達(dá)政府相關(guān)部門(mén)、及時(shí)作出反饋回復(fù)、并以公開(kāi)方式回應(yīng)公眾意見(jiàn)和建議。

3、因地制宜，靈活調(diào)整賦權(quán)力度與支持政策

英國(guó)鄰里規(guī)劃制度自頒布后的十余年實(shí)踐結(jié)果表明，由于各社區(qū)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等各方面存在差異，導(dǎo)致英國(guó)鄰里規(guī)劃的實(shí)際實(shí)施效果存在顯著的空間分異。因此，針對(duì)不同地區(qū)，給予不同的自由裁量權(quán)，靈活調(diào)整資金、技術(shù)等各項(xiàng)規(guī)劃支持政策，亦是對(duì)參與式規(guī)劃在中國(guó)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)借鑒。例如，在外部環(huán)境差異較大地區(qū)，其鄰里規(guī)劃的過(guò)程復(fù)雜程度和成果實(shí)施難度較高，需要更多政策支持與輔助。相比于英國(guó)，中國(guó)的地方差異更顯著，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、地理環(huán)境和文化習(xí)俗千差萬(wàn)別。因此，參與式規(guī)劃視角下的社區(qū)治理，更應(yīng)注重因地制宜施政，基于各地區(qū)實(shí)情，在賦權(quán)力度、資金保障、規(guī)劃能力支持等方面采取靈活措施。